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지방교육자치와 교육의 정치중립성 보호

 

 

조 주 행(전 중화고 교장, 교육학 박사)

. 序論

 

 

여론의 절대적 지지를 업고 진행되던 교육감 주민직선제 폐지를 위한 법 개정이 교육 중립성이 침해될 것이라는 반대에 부딪쳐 답보상태에 빠져버린 것은 교육 중립성을 너무 경직되게 해석한 것이다. 교육감을 주민이 직접 선출해야만 교육 정치중립성을 보호할 수 있는 것은 지극히 소박한 생각이다. 오히려 교육감임명제에서 더 충실하게 보장된다는 주장도 있다. 실제로 미국이나 영국의 여러 주에서는 교육감을 주지사가 임명하고 있지만 정치중립성 침해가 문제되지는 않는다.

 

지금 우리 교육계는 내부적으로는 정치적 이념이 다른 교육감들로 인해 그리고 외부적으로는 학교교육 발전을 지원할 국회 및 지방자치의회들이 교육의 전문성을 무시하고, 학교교육을 부당하게 제한·간섭하는 법률 및 조례를 제정하여 그 적용을 강제함으로써, 교육의 정치중립성이 심각하게 훼손되고 있어 대책 마련이 시급한 실정이다.

 

 

본고에서는 정치선전이나 특정 후보의 지지나 낙선행위와 같이 명백한 정치 개입행위를 제외하고, 그 외에 간접적으로 이루어지는 교육의 정치 중립성 문제를 중심으로 분석하고자 한다.

 

 

1. 교육 정치중립성의 개념

교육기본법 6항에는 보다 명확하게 교육은 ----정치적·파당적 또는 개인적 편견의 전파를 위한 방편으로 이용 라고 규정하여 교육 본래의 목적 달성을 해하는 것을 교육의 중립성 침해로 보았다. 이 법률 규정의 정의에 따르면 개인적 편견을 전파하려는 목적이 있으면 정치적 목적이 없어도 교육의 정치중립성 침해행위로 판단할 수 있다.

 

 

2. 교육 정치중립성의 양면성

교육의 정치중립성에는 교원 및 교육 종사자의 정치참여 행위를 금지한다는 의미와 외부 세력의 교육 개입을 금지한다는 이중적 의미가 포함되어 있다. 서울대 권 영성 교수가 교육의 정치적 중립성의 의미를 교육이 국가권력이나 정치적 세력으로부터 부당한 간섭을 받지 않아야 한다는 측면과 교육도 그 본연의 역할을 벗어나 정치적 영역에 개입하지 않아야 한다는 양 측면을 지정하였다.

 

 

3. 교육 정치중립성 침해의 주체

교육기본법 규정의 의미로 볼 때 교육정치 중립성을 침해하는 주체는 특정된 사람이 아니라 학교교육 목적을 훼손하는 자라고 정의할 수 있다. 교육기본법 제14항에는 교원은 특정 정당 또는 정파를 지지하거나 반대하기 위하여 학생을 지도하거나 선동하여서는 안 된다.” 는 규정이 있고 실제로 전교조 교사의 종북적 교육행위를 교육 정치중립성 위반행위로 판단한 전례가 있다. 이렇게 볼 때 교육 정치중립성은 국회의원, 지방자치의회의원 등의 외부 정치세력 뿐만 아니라, 교육부장관, 교육감, 교원, 교육행정직 등의 교육계 내부 인사들도 침해의 주체가 될 수 있음을 알 수 있다.

 

 

. 교육과 정치의 관계

 

 

교육과 정치의 관계를 논하기 전에 먼저 정치의 개념을 다시 한 번 확인하고자 한다. 정치의 개념은 미국의 정치학자 이스튼(D. Easton)의 정의가 가장 널리 인용되고 있는데, 그는 정치를 사회적 희소가치의 권위적 배분 이라고 간단명료하게 정의했다. 요약하면 정치란 구성원의 의사를 결집하여 문제를 해결해나가는 과정이라고 할 수 있다. 사람의 생활 자체가 정치이기 때문에 사람은 정치를 떠나 생존할 수 없다고 하여 zoon politikon’ 혹은 ‘Homo politicus’ 라 한.

교육의 정치중립성 침해논의에서 먼저 분명히 할 일은 정치를 떠난 교육은 존재할 수 없다는 것이다. 교육은 전적으로 비정치적이며 무조건 정치권과 관계가 멀어야 한다는 생각은 옳은 판단이 아니다. 학교는 당연히 정치권의 판단에 따라 건립되고 학교교육의 내용과 방법도 정치적 판단으로 결정되며, 학교는 그에 따라 학생들을 교육하는 것이다. 학교교육의 근거가 되는 교육관련 모든 법률이 정치인들의 집합체인 국회에서 의원들의 합의라는 정치과정을 통해 제정된다는 것은 교육이 정치와 분리될 수 없음을 의미한다.

국가의 목적이나 필요를 배제한 중립적 형태의 교육은 없다. 교육의 내용과 방법은 국가의 목적과 필요에 의해 결정된다. 교육은 국가가 요구하는 국민, 필요한 인재를 길러내는 것이다. 그렇기 때문에 초·중등학교의 교육은 특히 국가정체성과 공동체 생활을 내면화하는 국민공통교육과정이 중심이 된다.

 

 

. 교육 정치중립성 보호의 필요성

 

 

1. 학교교육의 안정성 및 효율성 보장

정치권이 학교교육에 개입하여 교원 및 교육행정직의 인사에 영향을 주면 교육의 효율성이 저하되고 메커니즘이 왜곡되어 학교교육의 안정성과 일관성이 훼손될 염려가 있다. 교원의 정치활동이 허용되면 학교가 정치 선전장화 되고 교원들 간의 정치적 이견으로 반목과 대립이 발생하면 협력적 분위기가 훼손되고 교육 효율성이 저하되는 것은 물론 어린 학생들의 정서순화와 바람직한 인격형성에도 해롭다.

 

 

2. 합리적 전인교육의 왜곡 방지

학교교육의 내용과 방법은 관계 전문가들의 연구결과에 따라 연령별 성장단계에 필요한 발달과업을 정확하게 설정하여 충실하게 달성할 수 있도록 일관성, 지속성 있게 추진되어야 한다. 그러기 위해서는 비전문적인 외부의 간섭이 없어야 한다. 독재정권들은 독재의 집권과 연장을 위하여 유리한 교육내용을 선정하여 주입식교육을 강제하여 체제에 충성스런 국민을 양성하려고 시도했다. 일제 식민지교육이나 현재 북한의 교육이 좋은 예다.

 

 

3. 더불어 협력하는 공동체의 안정과 발전

권위주의 정권이나 정당이 집권한 시기에는 정치 라이벌이나 경쟁관계에 있는 대상을 적으로 전제하고 적대감을 갖게 하여 대립과 갈등을 조장하였다. 그러나 더불어 살아가는 민주주사회의 교육은 공동체 생활에 도움이 되는 상호이해와 협력의 정신을 길러주는 인성교육이 되어야 하며 그러기 위해서는 파당적 분파이익이나 편견을 교육해서는 안 된다.

 

 

4. 교원인사의 공정성 보장

교원 인사가 공정성을 잃고 왜곡된다면 학교는 큰 혼란에 빠져 교육의 안정성과 효율성이 떨어지게 된다. 교원이나 교육행정직의 인사는 개인의 성격, 학문적 배경, 경력 등을 정확하게 파악하여 반영해야 합리적으로 적재적소에 필요한 자원을 배치할 수 있다. 인사가 공정하게 이루어져야 학교공동체들이 학교 현장의 당면 해결을 위하여 상호 긴밀하게 협력하여 일치된 힘을 결집할 수 있다.

 

 

5. 책임의 범위와 한계의 명확화

정치권이나 외부세력의 부당한 간섭과 침해로부터 교원의 자유와 전문적 판단을 보장해야 소신 있는 교육을 자기 책임의 원칙하에 성실하게 수행할 수 있다. 교원의 개인적 인권과 직업적 전문성이 존중되어야 바람직한 교육이 가능해진다. 그러나 외부기관의 개입에 의해 교육의 정치적 중립성이 훼손되면 권한을 행사한 기관과 책임을 져야 할 기관이 분리되어 잘못이 있어도 책임질 사람이 없는 기현상이 나타나게 된다.

 

 

. 교육 정치중립성의 내용과 침해

 

 

1. 교육 목표 결정의 독립성

학교는 법률에 규정된 학교교육의 목적과 목표의 달성을 위하여 교육과정을 편성하고 운영한다. 국회에서 이 법률을 개정하기 전에는 어떤 명목으로도 학교교육의 목적을 침해, 왜곡, 폐지, 변경할 수는 없다.

서울시를 비롯하여 진보교육감이 당선된 지역의 지방자치의회가 조례로 교사회, 학생회, 학부모회를 의결권 있는 법적 기관화 하도록 한 것은 학교현장의 실정을 모르는 비교육적 처사로 분명한 정치중립성 침해다. 2013년 국사교과서 검증문제로 국회의원들이 인정을 취소하라고 교육부장관을 협박한 일도 삼권분립의 원칙을 위반하여 교육 정치중립성을 분명하게 침해한 행위다.

 

 

2. 교육내용 및 교수방법 결정의 독립성

학교는 해당 법률과 교육부 장관이 고시한 교육과정 및 교육감의 지침을 참고하여 학교교육과정을 편성하고 운영한다. 학교교육과정은 학교의 교육시설 여건과 지역사회 실정을 반영하여 학교공동체가 협력하여 가장 창의적이고 효율적인 방법으로 편성하고 그 운영에도 공동으로 참여하며 결과에 대한 책임도 공유한다.

교육내용과 방법의 구체적 사항의 결정은 교육전문성, 교육경험 그리고 학생, 학교, 지역사회의 실태를 반영하여 결정한 교원의 판단을 존중해야 한다. 이것이 교권 보장의 중심 내용이다. 그러나 국회, 국가인권위원회, 지방의회 등의 외부기관이 학교교육의 내용과 방법을 제한하는 법률 및 조례를 제정하여 이행을 강제하는 것은 심각한 교권 침해인 동시에 교육의 정치중립성 침해가 된다.

국가인권위원회에서 교사의 학생 일기장 검사, 성적 공개, 학생회 임원선거 출마자의 자격 요건 제한, 학생 징계 처벌 사항 공개, 체벌, 두발· 복장 규정을 학생인권 침해로 판단한 것은 권한의 한계를 넘는 판단이다. 그것이 인권의 침해인가 아닌가는 형식적으로 판단해서는 안 되며 학교 설립 이념, 교육목적, 교육목표, 학생의 성장 발달 단계, 환경 여건을 고려하여 학교공동체가 스스로 판단할 일이다. 국제인권협약이 학생의 성장단계에 맞는 발달과업을 적시에 교육하는 것을 중대한 인권보호 의무로 규정한 것은 학생들의 제한적인 주관적 의사와 상관없이 교사가 전문적으로 판단해야 부분이 존재한다는 것을 암시한다.

국회에서 제정한 <학교폭력예방및대책에관한법률>에서 학교폭력을 국가기관이 직접 관할하도록 하여 교사의 권위가 실추되었고, 그 영향으로 인해 그 후 학생들이 교사의 생활지도를 거부하는 경향이 증가하여 지도에 큰 애로를 겪고 있다. 최근 국회에서 학생의 이름대신 번호를 부르는 것을 금지하는 법률안이 발의되었다. 이 같은 국회의 교실 개입은 교육 정치중립성을 침해한 것일 뿐만 아니라, 삼권분립의 한계를 넘은 것으로 판단된다.

지방자치의회가 학생인권조례를 제정하여 학생 인권의 자율보호, 학생들의 교내 집회활동, 임신 및 출산, 동성애, 두발 복장의 자율권을 허용하고 교사로 하여금 학생의 동의없는 소지품 검사 및 압수의 금지를 규정한 것은 교사의 교육전문성을 무시하고 일방적으로 어린 학생들의 요구를 수용한 것이어서 교육 정치중립성을 침해한 것이다.

 

 

3. 교원인사의 독립성

인사행정의 목적은 교육청이나 학교가 특색사업이나 현안문제를 효율적으로 해결하고 교육력을 향상시킬 능력과 소신있는 교원을 적재적소에 배치하는 것이다. 이 목적을 달성하기 위하여 교원인사권을 교육청 및 학교교육을 책임지고 있는 인사권자인 교육감, 교육장, 학교장의 고유권한으로 인정한 것은 그 때문이다.

그러나 정기 전보 인사 때가 되면 인사담당자에게는 각계각층의 청탁이 밀려온다. 위로는 교육부 관료에서 교육장, 장학관, 장학사, 교원, 교육행정직뿐만 아니라 계약직 교직원에 이르기까지 직위를 가리지 않는다. 어느 교육청의 행정사무감사 도중 시의원이 교육감에게 인사 청탁 메시지를 보내다가 카메라에 포착되어 언론에 보도된 바 있다. 인사정책이 공정성을 잃고 왜곡되면 교원의 사기가 추락되고 교육의 효율성은 크게 저하되고 만다. 정치권이 민원인들의 부탁을 받고 담당 관료들에게 청탁하는 사례는 중대한 교육 정치중립성 위반이다.

 

 

4. 교육예산의 독립성

교육부 장관과 시·도지사는 학교교육에 필요한 시설을 건립하고 필요한 교육예산을 제공할 의무가 있다. 경상적 경비의 배정 및 지출은 학생 수, 교원 수, 학교 규모, 교육여건 등에 따라 사전에 정해진 기준에 의거하여 동일한 조건에 있는 학교에는 동일한 규모의 교육예산이 배정된다. 그러나 시설 여건 개선, 신규 사업예산은 학교마다 소요액이 다르기 때문에 차이가 나게 마련이지만 정치권의 개입으로 교육예산의 배정이 왜곡되는 사례가 적지 않다.

유력 정치인의 선거구 내에 위치하는 학교와 영향력 없는 무소속 정치인의 선거구와는 특별예산의 배정에서 큰 격차를 보이고 있다. 교육복지학교로 C급지 학교가 탈락하고 A급지 학교가 선정되는가 하면 학교시설 건립예산이 중복하여 배정되기도 한다. 교육예산 배정의 왜곡으로 인해 지역간, 학교간 교육 여건의 격차가 심각하게 확대되는 것은 교육의 정치중립성뿐만 아니라 헌법에 보장된 교육기회의 균등한 권리와 생존권적 기본권인 평등권을 위반한 것이다.

 

 

5. 교육시설 관리의 독립성

학교의 교육 시설은 학생교육을 위하여 설치된 것이어서 어떤 의도로든지 이 목적이 훼손되어서는 안 된다. 학생교육에 지장이 없는 범위에서 도서관, 컴퓨터실, 회의실, 강당, 체육관, 운동장을 지역주민에게 개방하는 일이나, 운동장에 지역 주민을 위하여 주차장을 건립하는 일 등은 필요한 일이기는 하지만, 구체적인 결정은 학교공동체가 자율적으로 판단하도록 맡겨야 한다. 정치인들이 정치적 목적을 위하여 개방을 강요하는 것은 교육의 정치중립성을 침해하는 것이다.

 

 

. 결론

교육의 정치중립성은 학교가 설립목적을 달성하기 위하여 효율적으로 충실한 교육을 할 수 있도록 지원하기 위한 것이다. 국가인권위회가 교실 안의 문제에 일일이 개입하는 것은 격에도 맞지 않을 뿐만 아니라, 공연히 교사의 교권을 훼손하고 사기를 실추시켜 교육력을 위축시킬 염려가 크다. 교육부나 교육청은 학교교육을 지원할 수는 있으나 일일이 지시 명령해서는 안 된다. 교사의 권위가 훼손되면 교육효율성이 급감하기 때문이다.

국회의원들은 재선을 위한 정치의도로 지역격차를 확대하는 교육 정치중립성을 침해해서는 안 된다. 대한민국을 대표하는 정치적 위상에 맞게 전국적인 판단을 해야 한다. ·도지방의회 의원들도 정치적 의도를 버리고 지역인재 양성을 위하여 학교교육이 충실하게 이루어지도록 학교의 필요와 요구를 지원하는 일에만 전념하고 학생교육의 내용과 방법에 관해서는 교원의 전문적 판단을 존중하고 일체 간섭하지 않는 지원하되 간섭하지 않는교육행정의 관행을 준수해야 한다.

그러나 이보다 더 중요한 것은 교육감의 교육적 소신과 책무성이다. 주민직선제 방식으로 선출되는 교육감들은 정치권과 무관할 수 없을 뿐만 아니라 선거과정에 기여한 인사들에 대한 논공행상의 부담에서 자유로울 수 없다. 이것은 교육감에 의하여 교육 정치중립성이 침해·훼손될 위험성이 높다는 것을 의미한다. 이 위험성을 제거하려면 우선 선출 시스템을 개혁하여 주민직선제를 폐지해야 하며, 그 대안으로 돈 안 쓰는 간접선거방식이나 대통령 혹은 시·도의 시장 및 지사가 임명하는 방식이 바람직하다고 생각한다


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